但是与国务院《全面推进依法行政实施纲要》、省委《法治江苏建设纲要》、《南京市人民政府全面推进依法行政三年行动计划》提出的要求相比，文化行政机关人员在管理公共文化事务时，还是习惯于用行政管理代替法制管理，依靠政策号召和行政措施，而缺少用法制手段引导、保障文化建设和文化活动的顺利进行。主要表现在一是由于常用行政法律知识的欠缺和依法行政意识不强，不熟悉如何严格履行行政处罚的法定程序，不熟悉如何制作行政处罚法律文书。二是缺乏证据意识，包括缺乏收集证据意识，缺乏保存证据意识和缺乏运用证据意识。三是缺乏卷宗意识，行政执法卷宗是行政执法能力和水平的综合体现。
 
    三、对策建议

    文化法制建设的过程，实质上是党的文化方针、政策成熟化、法制化的过程。而依法行政说到底，就是指正确对待和行使公权力的问题，其目的是树立法律的权威，所要解决的核心问题是在行政立法、执法、守法和法律监督中的权力和权利的分工与制衡，使法律授权与限权、职权与职责相统一。为此，针对我市文化法制建设和依法行政中的突出问题，提出如下对策建议。
 
    （一）牢固树立现代行政法治的观念

    2006年5月，市文化局出台的“依法行政八项规定”突出强调了现代行政法治观念，以此来引导全市文化行政机关的公务人员牢固树立现代行政法治的观念，即：一是宪法至上的观念。全市文化行政机关的公务人员应做遵守宪法、实施宪法、维护宪法的模范。二是尊重人权的观念。全市文化行政机关的公务人员增强人权观念，在行政管理过程中应当自觉尊重和依法保护公民的基本权利，主要包括平等权利、政治权利、精神与文化活动的自由、人身自由与人格尊严、社会经济权利以及获得救济的权利等，自觉维护国家的文化安全。三是行政权限的观念全市文化行政机关的公务人员必须具备权力界限的意识，依法行使行政职权，防止行政权力的滥用。四是行政民主的观念。全市文化行政机关应当与行政管理相对人建立的良性互动关系，为行政管理相对人参与行政管理过程提供更多机会。五是行政服务的观念。全市文化行政机关应当树立服务意识、改进管理方式，顺应由管理行政、秩序行政、指令行政转向服务行政、发展行政、指导行政这一时代潮流，积极向行政管理相对人提供信息、政策、专业技术等方面的指导帮助以及各种公共服务。六是行政程序的观念。全市文化行政机关的公务人员应当牢固树立程序法治意识和行政证据观念，依照法定的（含正当的）方式、步骤、顺序、期限等方面的行政程序规定来实施行政管理。七是政府诚信的观念。政府应当是最讲诚信的正式组织机构，文化行政机关的行为应有连续性和可预期性，不能朝秦暮楚、随意改变；即便出于重大公共文化利益的考虑需要调整政策、改变行为、收回颁发的许可证，也应按照依赖利益保护原则，给予权益受到影响的行政管理相对人公平补偿。八是监督责任的观念。全市文化行政机关和行政公务人员必须自觉接受人大监督、民主监督、舆论监督、群众监督等外部监督，以及上级监督、监察以及审计监督等内部监督，通过监督来判明责任，包括法律责任、政治责任和道义责任。九是权利救济的观念。文化行政管理工作难免对行政管理相对人造成损害，有损害必有救济，这是现代法治的基本精神。现有的救济渠道主要包括行政申告、行政复议、行政诉讼、行政赔偿、行政补偿，在此基础上要拓展和完善救济渠道、树立权利救济和善待行政原告的观念。
 
    （二）积极推行行政执法责任制

    行政执法，即行政主体依法对行政管理相对人采取的具体的直接影响其权利义务，或者对行政管理相对人权利的行使和义务履行情况进行监督检查的具体行政行为。我们要从五个方面做好各项制度的落实工作。
 
    一是分解执法职权，明确执法标准，确定执法责任。根据执法处室和执法岗位的配置，将其法定职权分解到具体执法处室和执法岗位，不得擅自增加或者扩大行政执法权限。要科学合理分解行政执法处室内部不同执法岗位的职权，既要避免平执法岗位的职权交叉、重复，又要有利于促进相互之间的协调配合；不同执法岗位之间的职权要相互衔接，做到执法流程清楚、要求具体、期限明确。根据有权必有责的要求，在分解执法职权的基础上，确定不同处室和岗位执法人员的具体执法责任。在前期开展“三清理两规范”的工作的基础上，结合行政执法工作开展过程中出现的新情况和新问题，对行政执法程序进行进一步完善。

    二是施行行政执法责任追究制。市文化局根据上位法出台了《南京市文化局（市文物局）行政执法责任制规定》和《南京市文化局（市文物局）行政过错责任追究规定》，2006年6月1日起开始施行。规定：（1）对有违法或者不当行政执法行为的行政执法处室，可以根据造成后果的严重程度或者影响的恶劣程度等具体情况，给予限期整改、通报批评、取消评比先进的资格等处理，对有关行政执法人员，可以根据年度考核情况，或者根据过错形式、危害大小、情节轻重，给予批评教育、离岗培训、调离执法岗位等处理。（2）对行政执法处室的行政执法行为在行政复议和行政诉讼中被认定违法和要求变更、撤销等比例较高的，对外部评议中群众满意程度较低或者对推行行政执法责任制消极应付、弄虚作假的，可以责令其限期整改；情节严重的，可以给予通报批评或者取消评比先进的资格。（3）对实施违法或者不当的行政执法行为依法依纪应当采取组织处理措施的，按照干部管理权限和规定程序办理；依法依纪应当追究政纪责任的，由任免机关、监察机关依法给予行政处分；涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。（4）对行政执法绩效突出的行政执法处室和行政执法人员予以表彰，调动行政执法处室和行政执法人员提高行政执法质量和水平的积极性，形成有利于推动严格执法、公正执法、文明执法的良好环境。全市文化行政机关要认真贯彻落实这些规定。

    三是强化培训和资格管理，全面提高行政执法队伍依法行政的能力和水平。推进行政执法责任制，需要提高行政执法队伍的政治素质和专业水平。要对全市文化（文物）行政执法队伍进行全员轮训或培训工作，重点学习行政执法基本理论和行政执法实务；对新进行政执法人员进行行政执法资格培训，全面提高行政执法队伍的业务素质和执法水平。同时，健全行政执法人员资格管理制度，形成对行政执法队伍指导、培训、监督、考评的管理体系，进一步提高全市文化（文物）行政执法队伍依法行政的能力和水平。

    四是狠抓行政执法案卷评查。案卷是行政执法过程的真实记录，体现了行政执法部门和行政执法人员的执法质量和水平，也是推行行政执法责任制进行评议考核的客观依据。市文化局要积极开展执法案卷评查工作，对案卷直接反映出来的执法主体是否合适、执法权限是否合法、事实是否清楚、证据是否确凿、适用法律依据是否准确、程序是否合法、执法文书是否

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